工商社論》疫情對糧食安全與國土計畫的啟示


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近月疫情弄得全球秩序大亂,川普預言美國死亡人數將超越世界大戰,義大利總理孔蒂也認為這是二戰後的最大危機,國際勞工組織日前估計2,500萬人將因此失業,近月美股更一度跌逾萬點,油價也劇降至18年最低,面對這場前所未見的災難,G20日前發表聯合聲明將不惜一切代價救經濟。

這一個月來的混亂,上述這段文字還不足以形容,但已可略略感受其可怕與無望,可怕的還不是已出現的風暴,而是未發生的風險。就在全球股市、油市大幅震盪,人心恐慌之際,各國政府忽然發現口罩不夠、呼吸器短缺、戰略物資吃緊,平日裡透過全球貿易唾手可得的民生物資,隨著封城鎖國,如今已然捉襟見肘。

於是,我們看到西班牙部分醫院防護衣不夠,只能以垃圾袋套上手臂以為因應,又看到德國柏林州政府向美國訂的口罩被美國政府攔截,尤有甚者,為確保自家糧食無虞,近期越南宣布禁止稻米出口,俄羅斯與哈薩克也禁止榖物、小麥、砂糖等農產品出口。雖然目前全球糧食充足,但在疫情所引發的恐慌下,聯合國農糧組織(FAO)預警全球糧食供應鏈恐怕在四、五月出問題。

我們要說的是,隱於股市崩跌、油價劇降外的各類物資短缺情況已逐漸顯現,政府非僅要未雨綢繆,更要反省政策的設計。長期以來,台灣一切經濟政策、國土計畫都是因應自由貿易而設計,然而當自由貿易受阻,保護主義抬頭,禁運風險升高,平日習以為常,彈指可得的物資已不復能順利得到,這是過去所沒有想到的,是以政策思維必須調整。

台灣礦藏不豐,天然資源有限,當年為加入世貿組織(WTO)開放稻米、水果等農產品進口,政府鼓勵農地休耕,以致我國糧食自給率在入會(WTO)後急劇下滑,依農委會估計,我國綜合糧食自給率已由1998年的79.2%降至2018年的67.2%。從總體經濟的角度來說,藉由市場開放可以促進競爭,提升農業生產效率,並創造消費者的利益,而農地變更為商業、住宅用地亦可以提升眾人利益,看來並非壞事。

不過,疫情改變了這個幸福的均衡,隨著生產斷鏈,物資吃緊,糧食自給率下滑,自由貿易的好處如今全成了隱憂。若疫情繼續發展下去,農產大國都跟隨越南、俄羅斯及哈薩克,為求自保而禁止穀物出口,那麼,對糧食自給率偏低的國家,自然是個災難。這也是何以當年烏拉圭回合談判,咸認為農業具特殊性,要求農業貿易自由化的同時仍須兼顧糧食安全,糧食安全平日不易察覺其重要,於今日疫情蔓延,各國封城禁運後,始明白當年談判者的遠見。

我國於2002年入會後,由於開放每年稻米進口14.4萬公噸,農地逐年休耕,以讓農業用水移為民生、工業用水,而每逢政府開發工業區、科學園區需要土地時,更大舉進行區段徵收,致使全台可耕作農地平均每年流失4,500公頃。依農委會統計,我國稻米種植面積已由1990年45.5萬公頃降至27.1萬公頃,玉米、花生、高粱、甘蔗、甘橘等農作面積降幅亦大,流失的農地極為可觀。

此外,台灣農業貿易逆差,隨著入會(WTO)後逐年擴大,2001年逆差僅38億美元,如今年年逾百億美元,這項數據反映台灣對農產品的進口依賴度已明顯升高,這也是一項隱憂。

從市場經濟而言,讓農地變更為住、商及工業用地,把農業用水移給民生、工業使用皆合情合理,而藉入會解除農產品進口限制也對消費者有利,然而若從糧食安全而言,這便有待商榷了。試想,我們糧食自給率如此之低,農產品對外依賴度如此之高,一旦全球疫情恐慌加劇,各國囤糧風起,台灣糧食從何而來,即或政府看到危機,想提高農業生產,然而那些流失的農地也回不來了,沒有農地又如何擴大農業生產?

更可議的是,在農地每年大幅流失的今天,執政黨又擬修正《國土計畫法》,未來只要經行政院核定的國家重大建設計畫,皆可「適時」檢討變更國土計畫。國土計畫法從草擬到2015年底完成三讀,歷經18年,四進四出立法院,直到五進立法院始得三讀通過,本法意在創造保育與發展雙贏,在為未來產業發展儲備用地之餘,也預留優良農地以供農業發展。然而,若未來此一修正條款獲立院三讀,又有多少良田流失,蓋不可知矣,其於經濟發展或許有利,但於糧食安全、生態保育豈能兩全?而國土計畫法賦予國土計畫「至高無上」的地位,自此也不復存在。

從這一波新冠肺炎疫情的發展,執政當局必須明白,未來自由貿易已非常態,因此糧食安全的地位必須提高,而糧食安全的地位要提高,則農地必須善加保留,而農地要善加保留則國土計畫至高無上的地位不可動搖,如此方能保住台灣糧食有自給自足的能力。處在這個亂世,當一切法則都改變時,政府對戰略物資、糧食安全及國土計畫的思惟若不改變,苦日子恐怕就要速速到來。

資料來源:中時電子報(https://www.chinatimes.com/opinion/20200413000147-262113?chdtv)